- Invaderende og provoserende

Illustrasjonsfoto

Slik opplever personer som søker om familieinnvandring i Norge møtet med myndighetene.

Hvem fridde? Hva kostet ringen? Hvem sover på hvilken side av sengen? Hvilken farge er det på støvsugeren?

Dette er spørsmål Utlendingsdirektoratet (UDI) stiller til norske statsborgere og deres utenlandske ektefelle som ønsker å bo i Norge. Slik skal myndighetene vurdere om ekteskapet er reelt eller proforma. Proformaekteskap, altså ekteskap som er inngått utelukkende for å gi den ene personen oppholdstillatelse i Norge, er ulovlig.

Sosiolog Helga Eggebø ved Universitetet i Bergen har intervjuet 19 par som søkte om familiegjenforening i Norge. Mange av dem opplevde intervju- og søknadsprosessen som ukomfortabel og invaderende, ifølge forskeren.

(…)

Lovgivningen blir i større grad utformet ut fra at parforhold er en privatsak. Men på familieinnvandringsfeltet ser vi en helt annen trend som går i retning av innstramming og regulering, sier Eggebø.

Les mer her

Norske kvinner nektes å hente yngre ektemenn

Illustrasjonsfoto

Kvinner får avslag på å få ektefellen til Norge fire ganger så ofte som menn. Likestillingsombudet mistenker UDI for kjønnsdiskriminering.

Kvinner med norsk statsborgerskap som ønsker å få en utenlandsk ektefell til Norge møter sterkere motstand enn norske menn, viser statistikk fra Utlendingsdirektoratet (UDI). Kvinner fikk avslag på bakgrunn av proformaekteskap i åtte prosent av tilfellene, mens bare to prosent av mennene opplevde det samme.

Nå reiser Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) spørsmål ved om praksisen er kjønnsdiskriminerende. Bakgrunnen er at ombudet har fått en rekke henvendelser fra kvinner som har fått avslag på søknader om familieinnvandring på grunn av mistanke om proformaekteskap.

(…)

- UDI trodde at han lurte henne og at hun var dum og naiv. Lignende historier går igjen i internasjonal forskning. Det finnes et bilde av at noen europeiske kvinner er dumme som lar seg lure av utenlandske menn som bare er ute etter en oppholdstillatelse. Dersom kvinnen er eldre enn mannen ser det ut til å bli oppfattet som problematisk fortere, sier Helga Eggebø.

(…)

Samlet sett er avslagsprosenten mer enn dobbelt så høy i sakene der parten i Norge er kvinne, fremfor når parten i Norge er mann. UDI avviser likevel at dette skyldes diskriminering.

- Vi antar at hovedårsaken til dette er at norske kvinnelige referansepersoner i større grad ikke har oppfylt kravet til inntekt, skriver Ida Børresen, direktør i UDI, i svarbrevet til LDO.

Les mer her

En rapport og studie rundt avdekking av proforma ekteskap av Pöyry Management Consulting

Dette er en lang rapport på 116 sider, men her er sammendraget og konklusjonen.

ANNEX 5: SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER

Resymé
Denne rapporten, utarbeidet på oppdrag fra Utlendingsdirektoratet (UDI), drøfter regelverk og praksis for håndtering av oppholdstillatelse på grunnlag av ekteskap og avdekking av Proforma ekteskap. Rapporten tar utgangspunkt i norske regler og praksis på området og sammenlikner disse med Danmark, Sverige, Tyskland og Nederland. Formålet med analysen er å få frem likheter og forskjeller i regelverk og metoder for å avdekke pro forma ekteskap på tvers av landene.

Studien bygger på litteraturgjennomgang og intervjuer i Norge og de fire andre landene. Analysen av Norge går noe mer i dybden i diskusjon av lovverk, omfang og praksis enn de fire landstudiene. Når det gjelder omfang er det vanskelig å gjøre presise sammenlikninger, da Norge er det eneste av landene som systematisk produserer statistikk på emnet. Anslag tyder imidlertid på at tallene er lavere i Danmark og høyere i Tyskland, i hvert fall i Berlin. Longitudinale analyser av ekteskap inngått i Norge tyder ikke på at det er store mørketall, men slike anslag er problematiske og ingen eksakt vitenskap. Praksis er ikke inngående drøftet for de fire landene der analysen i hovedsak er fokusert på regelverk og aktørbilde.

Regelverk i de fem landene er tildels likt og harmonisert med EUs regelverk på området. Noen viktige variasjoner trekkes fram.

• Den første gjelder definisjonen av hva som utgjør et proforma ekteskap, der Norge og Danmark har en noe videre (og dermed strengere) definisjon enn de øvrige land og EU-regelverket.
• Den andre gjelder de alminnelige vilkår for familiegjenforening på grunnlag av ekteskap i de respektive landene. Her fremstår Danmark og Nederland sammen med Norge som blant de strengeste.
• En tredje forskjell gjelder hvilke metoder som anvendes i undersøkelsen av mulige proformasaker, der Sverige er det eneste landet som ikke gjennomfører hjemmebesøk.
• En fjerde forskjell er hvilke sanksjoner som er tilgjengelige ved avdekking av proforma ekteskap, samt hvordan disse praktiseres. Norge og Tyskland er de eneste landene som hjemler og praktiserer utvisning fra riket som følge av at et ekteskap er konstatert til å være proforma i utlendingslovens forstand. Norge og Tyskland er også de eneste landene som hjemler straff gjennom utlendingsloven eller tilsvarende.
• Det er også enkelte forskjeller i institusjonelt rammeverk og grad av sentralisering i saksbehandlingen på tvers av landene.
• Til slutt er ankeprosessen ulik på tvers av land og Norge er det eneste landet hvor klager håndteres av en uavhengig administrativ klageinstans.

Sammendrag
Parallelt med generelle innstramninger i immigrasjonsregelverk har de fleste land økt fokus på proformasaker og revidert regelverk og praksis deretter.
Generelt har oppmerksomheten omkring proforma ekteskap økt i omfang de senere år i de fleste land – i vår studie kun med unntak av Sverige. Tilsvarende har fokus på bedrede rutiner og et tydeligere regelverk blitt styrket. I Norge har en instruks fra Arbeids- og Inkluderingsdepartementet i 2006 hatt stor betydning for behandlingen av proformasaker, med hensyn til oppmerksomhet rundt fenomenet, bedring av rutiner for å avdekke proformasaker, og økt antall avslåtte søknader på grunnlagt av proforma. Også andre land i studien har hatt fokus på innstramming av rutiner de senere år, i noen grad som følge av Metock-dommen,
men også i årene før denne ble avsagt. Dette har sannsynligvis sammenheng med innstramminger i immigrasjonspolitikken generelt, som gjør muligheten for familiegjenforening via ekteskap relativt mer interessant for søkermassen.

Forskjellene mellom land er små. Relevant lovverk er i stor grad harmonisert med EUs
regelverk. Norge og de andre landene i studien er alle bundet av konvensjoner om internasjonale menneskerettigheter med relevans for innvandringspolitikken, som Den Internasjonale Konvensjonen om Sivile og Politiske Rettigheter og den Europeiske Menneskerettighetskonvensjonen. Begge fastsetter retten til familieliv, men åpner for inngrep i dette under særlige omstendigheter. Rettspraksis fra den Europeiske Menneskerettighetsdomstolen tilsier at et ekteskap alltid utgjør familieliv i rettslig forstand, såfremt ekteskapet er gyldig og reelt. I praksis betyr dette at et proforma ekteskap der genuint
familieliv ikke inngår, heller ikke er beskyttet av de gjeldende konvensjonene. EUs regelverk med gradvis etablering av en felles immigrasjonspolitikk har også betydning for drøftelsen. To rettsakter er av særlig betydning for proforma ekteskap, 2003/86/EC som etablerer retten til familiegjenforening for statsborgere av tredjepartsland (familiegjenforeningsdirektivet) og 2004/38/EC som gjelder retten til borgere av unionen og deres familiemedlemmer til å bevege seg fritt mellom medlemslandene. Norge er i økende grad innlemmet gjennom deltakelse i Dublin- og Schengenkonvensjonene.

En viktig milepæl i europeisk immigrasjonspolitikk knyttet til familiegjenforening er Metock-dommen fra 2008. I kjølvannet av dette har EU-kommisjonen revidert enkelte
deler av sin praksis knyttet til proforma ekteskap og blant annet publisert nye retningslinjer
for oppholdstillatelse. Dommen etablerte at borgere av land utenfor EU ikke trenger lovlig
oppholdstillatelse i EU før de kan oppnå familiegjenforening på grunnlag av EU-direktivet. Som ledd i sin utøvelse av retten til fri bevegelse kan EU-borgere således ta opphold over noe tid i et annet EU-land enn sitt eget sammen med sin ektefelle fra et tredjeland, for deretter å returnere til hjemlandet med rett til oppholdstillatelse for ektefellen der. Forutsatt at oppholdet er utøvet som del av EU-borgerens rettigheter til fri bevegelse, må oppholdet legges til grunn ved søknad om oppholdstillatelse for ektefellen i EU-borgerens hjemland. Det kreves også at ekteskapet er reelt, og at EU-borgeren har en genuin tilknytning til det EU-landet ektefellen søker oppholdstillatelse i.

Retningslinjer for vurdering av mulige proformasaker likner på tvers av land og er i stor grad harmonisert med EUs retningslinjer. Med den norske instruksen fra 2006
fulgte et sett med retningslinjer for vurdering av proformasaker som utgjør et viktig redskap i UDIs saksbehandling. En sentral utfordring som omtales i retningslinjene ligger i å kunne praktisere saksbehandling i henhold til felles kriterier og samtidig ta høyde for nasjonale og kulturelle forskjeller. Landene i studien følger liknende retningslinjer, selv om graden av detalj og presisjon blant disse varierer. Samtlige land opererer med retningslinjer som er i tråd med de retningslinjene EU-kommisjonen har avgitt. Felles husstand er et gjennomgående moment, sammen med andre indikasjoner på et gyldig ekteskap. Hva som er normalt skal her ses i lys av tradisjoner relevante for søkers og referansepersons egne kulturer. Til å bistå med dette har UDI tilgang på informasjon om spesifikke trekk ved ulike land og kulturer gjennom tjenesten Landinfo, i tillegg til at ambassadene kan være til hjelp.

Vurdering av mistenkte proformaekteskap er vanskelig og tidkrevende. Dette
begrunner en noe lengre saksbehandlingstid i saker hvor det foreligger mistanke om proforma ekteskap sammenliknet med enklere familiegjenforeningssaker. Proformasaker representerer en vanskelig balansegang mellom hensynet til vern om familie- og privatliv på den ene siden med behovet for et tydelig og konsekvent regelverk, og sanksjonering av brudd på dette på den andre. En annen utfordring ligger i å sikre kostnadseffektivitet i bruk av offentlige ressurser.

Intervjuene tyder på at saksbehandlere er forsiktige med å avslå søknader på
grunnlag av proforma. I Norge som i andre land kan avslag på søknad om familiegjenforening fattes dersom det er mer sannsynlig at ekteskapet er proforma enn at det
ikke er det. Det fremgår imidlertid fra intervjuene særlig i Norge og Nederland at dette kravet ofte praktiseres noe strengere enn regelverket krever. Det er ikke uvanlig at saksbehandler legger til grunn en høyere sannsynlighetsgrad enn den påkrevde ”mer sannsynlig enn det motsatte” for å kunne avslå på grunnlag av proforma.

• Det er ikke mulig å sammenlikne omfanget i Norge med andre land, ettersom statistikk for disse ikke er tilgjengelig. Norge er det eneste landet i analysen som produserer statistikk på proforma ekteskap avdekket i saksbehandlingen. I Norge i 2009 ble litt over to prosent av alle søknader om familiegjenforening basert på ekteskap avslått med begrunnelse i proforma. Dette utgjorde 200 søknader.
• Nederland planlegger å utarbeide slik statistikk innen 2011.
• I Sverige antyder man at omfanget neppe utgjør mer enn 5 prosent av familiegjenforeningssøknadene basert på ekteskap, noe som kan virke sannsynlig sammenliknet med de drøye to prosent som utgjør avslagene i Norge.
• Et anslag fra 2005 antyder at det hvert år inngås 500 proforma ekteskap i Berlin, blant en befolkning på drøye 3 millioner, altså et betydelig høyere omfang enn det som avdekkes i Norge.
• Manuelle tellinger foretatt av Udlændingeservice i Danmark for denne analysen tyder på langt lavere tall, med 35 avslag på grunnlag av vedtak om proforma mellom januar og august 2010 og totalt 28 avslag i 2009.

Analyse av relevante data for Norge tyder på at antallet uavdekkede saker er relativt lavt. I tillegg til tallmessige angivelser vedrørende antall proformasaker er det interessant å drøfte i hvilken grad vedtakene reflekterer den reelle situasjonen. En typisk antakelse fra enkelte aktører er at avslagene kun utgjør en liten andel av reelle proforma ekteskap. Gjennom statistisk analyse av skilsmisser forsøker vi derfor å si noe om omfanget av
proforma ekteskap og i hvilken grad dette går utover det antall som årlig avdekkes. Dersom man tar utgangspunkt i en hypotese om at proforma ekteskap skulle ha en høyere skilsmisserate enn andre ekteskap etter at permanent oppholdstillatelse er innvilget, tyder disse tallene på at antallet uavdekkede saker er relativt lavt. Dette må imidlertid nyanseres i begge retninger. På den ene siden vet vi at transnasjonale ekteskap generelt, og særlige regioner og kombinasjoner spesielt, har en høyere skilsmisserate enn ekteskap der begge parter har samme bakgrunn. På den annen side kan det tenkes at ekteskap som er inngått med hensikt å sikre opphold består også etter at permanent oppholdstillatelse er innvilget, for eksempel ved at partene fortsetter å være gift på papiret men ikke lenger lever et familieliv.

De norske og danske definisjonene av hva som utgjør et proforma ekteskap
fremstår som noe videre, og dermed strengere, enn i de andre landene. Det følger av
EUs familiegjenforeningsdirektiv at et ekteskap kan betegnes som proforma dersom dets “eneste målsetning” er å oppnå oppholdstillatelse. Dette er en smalere definisjon enn hva som følger av lovtekst og praksis i Norge, der myndighetene skal vurdere hvorvidt oppholdstillatelse er den hovedsaklige motivasjonen for å inngå ekteskap. Det er imidlertid ikke grunnlag for å vurdere om praksis i Danmark avviker fra EUs regelverk.

Når det gjelder alminnelige vilkår for opphold på grunnlag av familieetablering, er Danmark og Nederland sammen med Norge de strengeste. Landene opererer med
ulike underholdskrav, og ikke alle opererer med krav til språkferdigheter, tilknytningskrav og krav om at referansepersoner må ha fire års arbeid eller utdanning i landet det søkes oppholdstillatelse i for at søkeren skal ha rett til familieetablering.

Som et ledd i sakens utredning praktiseres hjemmebesøk i alle land unntatt
Sverige. Bruk av hjemmebesøk illustrerer det dilemmaet som kan oppstå mellom vern om
privatliv på den ene siden og ønsket om saksopplysning på den andre. Gjeldende forskrift i Norge krever samtykke, og praksis er at dette innhentes av politiet ved oppmøte på bopel.

Graden av sentralisering i saksbehandlingsprosessen varierer og kan ha
innvirkning både på hvordan saken behandles og hvor likt saker behandles på tvers av geografiske områder. Prosessen begynner typisk med at søker presenterer sin søknad ved den relevante ambassaden i eller i nærheten av sitt hjemland. Ved enkelte ambassader gjennomføres det rutinemessig intervju med tanke på avdekking av proforma ekteskap. Ved andre ambassader gjennomføres intervju kun dersom søknaden foranlediger mistanke om proforma. I Norge gjennomføres intervju av både søker og
referanseperson av ambassadene eller av politiet. I Norge og Danmark behandles søknaden av utlendingsforvaltningens sentrale organ i mottakerlandet, mens Tyskland, Nederland og Sverige har noe mer desentraliserte prosesser. Graden av sentralisering i saksbehandlingsprosessen påvirker antallet mennesker involvert i en enkeltsak og i hvilken grad saksbehandler har direkte førstelinjekontakt med søker og referanseperson. Dette kan i teorien også påvirke hvilke faktorer som vektlegges i beslutningen. Det kan på den annen side spekuleres i om stor grad av desentralisering kan svekke likebehandling og felles praksis på tvers av geografiske områder.

Norge har de mest inngripende sanksjonene både overfor søkeren og
referanseperson dersom proforma ekteskap avdekkes. Både Norge og Tyskland
utviser søker. I Norge utvises søkeren rutinemessig fra hele Schengenområdet og innrapporteres til Schengen Information System (SIS). Norge og Tyskland hjemler straffeforfølgning for forsettlig eller uaktsomt å ha oppgitt vesentlig uriktige eller åpenbart villedende opplysninger i søknadsprosessen i utlendingsloven. Det er imidlertid ikke praksis for straffeforfølgning i Norge. Konsekvensen av et vedtak om proforma vil også sjelden gå utover avslått søknad i de andre landene.

Prosessen rundt behandling av klager over vedtak om proforma er ulik i landene
som inngår i studien. Mens klager i Norge behandles av en uavhengig administrativ nemnd (Utlendingsnemnda), behandles de i Danmark som en alminnelig administrativ klage til det ansvarlige departementet. Sverige, derimot, har en egen spesialisert domstol til behandling av slike klager. Tyskland og Nederland har ingen klageinstans, med den konsekvens at avslag eventuelt må prøves direkte for domstolene. Det er vanskelig å vurdere hvordan disse forskjellene påvirker prosessen rundt behandling av proformasaker. Tar man utgangspunkt i at proformasakene anses som kompliserte saker i samtlige land i studien er imidlertid adgangen til en reell og grundig klagebehandling av stor betydning for ivaretakelse av søkernes rettigheter. Den svenske ordningen skiller seg i så måte fra samtlige øvrige klageordninger, ved at sakene høres muntlig ved en spesialisert domstol.

Aktører med direkte kontakt med søker er mer tilbøyelige til å vurdere et ekteskap
som proforma enn den mer formelle og sentraliserte saksbehandlingsprosessen.
Dette er en utfordring som særlig fremgår i den norske prosessen. Ulike oppfatninger mellom på den ene siden politi og ambassader og på den andre UDI og UNE reflekterer kontrasten mellom førstehåndskunnskap – ofte av uformell karakter – på den ene siden, og nødvendigheten av dokumenterbar informasjon på den andre. Politi og ambassader har ofte en oppfatning om at faktisk forekomst av proforma er noe høyere enn antallet faktiske avslag. Politi og ambassader får et førstehåndsinntrykk som er vanskelig dokumenterbart og dermed ikke kan anvendes som et formelt beslutningsgrunnlag. Enkelte intervjuobjekter, særlig i førstelinjen, etterlyser en mer presis forståelse av hva som skal til for å avslå en søknad på grunnlag av proforma i UDI og UNE. Dette forholdet fremgår ikke tydelig i andre land, noe som også kan ha sammenheng med at færre intervjuer er gjennomført i landstudiene enn i Norge for denne rapporten.

I Norge vil ofte andre begrunnelser enn proforma legges til grunn fort avslag
dersom slike foreligger. Av prosesseffektivitetshensyn vil det ofte være slik at dersom mer enn en årsak for avslag foreligger vil den minst tidkrevende inngå i avslaget som begrunnelse. Eksempelvis er underholdskravet for familiegjenforening ofte brukt som grunnlag for avslag i familiegjenforeningssaker mellom ektefeller, også dersom mistanke om proforma foreligger. Disse sakene vil i så fall ikke registreres som proforma og inngår dermed heller ikke i de 200 avslagene med grunnlag i proforma. Imidlertid kan underholdsevne endres over tid, og mange av disse sakene vil dermed dukke opp igjen og eventuelt vurderes på nytt som mulige proforma ekteskap.

Hele rapporten finner du her